권위주의적인 국가지배구조 틀 속에서 개발 이데올로기, 성과 이데올로기에 익숙해진 한국사회의 구성원은 소수자를 배려할 여유를 크게 갖지 못하였다. 신체적 차이, 권력적 차이, 경제적 차이, 문화적 차이는 자연스럽게 사회적 차별로 이어지게 되었으며, 정부는 소수자의 권리와 복지를 실현할 수 있는 정책 수립과 집행에 소홀하였던 것이 사실이다. 어떤 면에서는 소수자에 대한 국가의 정책적 차별이 의도적으로 진행된 측면도 있다고 할 수 있다.
개발 독재 시대의 각종 차별 아래에서 숨죽여 지내던 한국의 소수자들이 나름대로 자기 목소리를 내기 시작한 것은 그들이 스스로 집단화하거나 옹호집단의 도움이 있었기 때문이다. 개체화되고 원자화된 소수자의 위상으로서는 소수자운동이 불가능하게 되며 기껏해야 시혜적 정책의 대상이 될 뿐이다. 그러나 소수자가 집단화되어 정체성을 갖추게 되면 상황이 달라진다. 소수자가 집단화되면 집단정체성을 확보할 수 있게 되며, 집단정체성이 확보되면 사회적 차별에 대한 문제제기와 저항운동이 가능해진다. 소수자집단의 저항운동은 인권과 복지 등의 분야에서 사회적 약자에 대한 혜택의 증가가 불가피하다는 점을 대중에게 확산하게 된다. 이처럼 소수자운동은 정체성 확립 단계, 저항성 확립 단계, 이슈 확산성 단계로 이동하는 성향을 가지고 있으나 정부는 소수자 운동의 요구에 대하여 ‘관리적 관점’에서 뒤늦게 반응하는 경향을 보이고 있다.
사회적 약자인 소수자에 대하여 ‘정부가 어떤 정책과 행정으로 대응하고 있는가’를 이해하는 일은 소수자의 인권, 고용, 교육, 복지 향상을 위해서 매우 중요하다. 특히 행정학 분야에서 소수자와 관련된 행정의 역할을 집중 조명하여 소수자정책의 정체성을 확인하고 소수자정책의 문제점과 성과를 평가해 보는 일은 향후 행정학연구의 지평을 확대함은 물론, 사회과학의 발전에도 동참할 수 있는 좋은 기회가 될 수 있을 것이다. 다소 유감스럽게도 60년의 역사를 가진 한국의 행정학 분야에서 소수자문제의 심각성과 그에 대한 행정의 대응과정을 심도 있게 연구한 저술은 거의 발견하기 어렵다. 이는 불균형 성장과정에서 소수자문제가 사회적, 학문적으로 조명될 기회를 거의 갖지 못하는 소재였다는 점과 행정학이 정부관리와 성과향상에 천착하는 학문으로 성장해 온 데 기인한다.
하지만 한국사회에서 소수자 연구 분야는 행정학 분야뿐만 아니라 여타 사회과학 분야에서도 별다른 관심을 받지 못했던 것이 사실이다. 이런 상황에서도 소수자 인권문제에 대한 관심이 증폭된 이유는, 첫째 1987년 6.29 시민 저항 이후 가속화된 민주화의 역동적 전개, 둘째 세계화 과정 속에서의 축적된 경제적 풍요, 셋째 국민 전반에 걸친 교육수준 및 인권의식 향상, 넷째 정보통신기술의 발달로 인한 의사소통 활성화 때문으로 보인다. 지난 20년간 숨 가쁘게 진행되어 온 이런 변화가 없었더라면 한국 사회의 소수자운동과 정책연구는 아직 그 빛을 발하지 못했을 것이다.
이 책은 총 10개의 장으로 구성되어 있다. 제1장과 제2장은 소수자문제와 소수자행정의 등장배경, 소수자행정의 과제, 소수자정책연구의 틀을 탐구하는 ‘소수자정책 연구의 기본적 이해’ 부분이다. 제3장에서 제10장에 이르는 8개의 장은 최근 이슈가 되고 있는 대표적인 소수자집단 ― 비정규직, 외국인노동자, 탈북자, 결혼이주여성, 동성애자, 양심적 병역거부자, 일본군위안부, 납북자 가족 ― 을 사례로 하여 한국 소수자운동의 전개와 그에 대한 정부의 대응과정을 학술적인 관점에서 조명하는 것을 그 내용으로 하고 있다.
먼저, 제1장 ‘다문화시대의 소수자운동과 소수자정책’에서는 한국 사회 내부에서 소외되고 차별받는 소수자, 해외로부터 유입되는 소수자, 개성과 양심에 따라 스스로 소수자가 되는 사람들이 얽혀 있는 현재의 한국사회를 ‘다문화사회’로 규정하면서, 다문화시대와 관련된 담론을 고찰하고 이에 따른 행정의 역할과 방향을 모색하고자 하였다. 보다 세부적으로는 ① 한국사회에서 가속화되고 있는 소수자운동의 압력과 그에 대응해야 할 행정 및 행정학 연구의 필요성, ② 다문화시대에 대한 세 가지 다른 견해와 ‘다문화주의시대’로서의 다문화시대의 이해 필요성, ③ 소수자운동에 대한 세 가지 견해: 급진주의, 개량주의, 후견주의, ④ 소수자운동에 대한 행정의 대응양식: 인권주의 양식과 관리주의 양식, ⑤ 소수자행정의 이해를 위해 필요한 소수자 생성과정에 대한 담론과 소수자유형의 분류, ⑥ 소수자행정에서 구체적으로 다루어야 할 네 가지 행정-인권, 고용, 복지, 교육-분야, ⑦ 소수자문제와 운동, 그리고 소수자행정 분야에 대한 지속적인 연구 필요성, 의의, 한계 등을 논의하였다.
제2장 ‘소수자의 정체성, 유형, 그리고 소수자정책 연구관점’에서는 행정학 분야에서 소수자문제를 어떻게 인식하고, 정책과정별로 어떠한 이론적 관점에서 소수자문제를 연구해야 하는가에 대해 논의하였다. 국내 소수자 연구는 주로 사회학자에 의해 사회운동 차원에서 진행되고 있는 바, 행정학 분야에서 이를 더욱 확장하여 소수자정책의 형성과 변동에 관한 정책 정보를 산출할 경우 그 연구 결과가 소수자정책실무와 소수자정책이론의 형성에 기여하는 바가 있을 것이다. 최근 행정학 분야에서 부분적으로 몇몇 소수자집단에 대한 연구들이 등장하고 있지만, 기존 정책이론 적용을 위한 사례로 선택되는 경우가 대부분이며 소수자 연구로서 정체성을 살린 연구가 되지 못하고 있다. 이 장에서는 소수자의 정체성 규명, 소수자의 유형화, 소수자 연구 영역 및 사례의 개발, 소수자정책 변동과정을 탐구할 수 있는 다양한 정책연구 관점을 고찰하였다.
제3장 ‘소수자로서 비정규직 근로자와 정책’에서는 비정규직 근로자를 대상으로 이들을 둘러싼 소수자운동과 정책변동과정을 고찰하였다. 비정규직 고용형태가 산업현장에서 보편적으로 통용되면서 비정규직 근로자들은 정규직 근로자에 비해 동일한 성별과 능력을 가지고 동일 노동에 참여함에도 불구하고 임금 및 지위, 인권의 측면에서 차별을 받게 되었다. 이 장에서는 비정규직 근로자가 소수자로 규정될 수 있는 특성을 규명하고, 비정규직 고용을 둘러싼 옹호연합들 간의 갈등상황에 따른 정책변동과정을 설명하고자 하였다. 이를 위해 최근 등장한 소수자 이론을 검토･적용하였으며, 옹호연합모형(ACF: Advocacy Coalition Framework)과 기회자집단(swing group) 개념을 사용하여 비정규직 소수자 고용정책의 변동과정을 상세하게 규명하였다.
제4장 ‘소수자로서 외국인노동자와 정책’에서는 1980년대 후반 해외에서 유입된 외국인노동자에 대한 차별문제, 외국인노동자의 소수자운동, 이에 따른 정책변화를 고찰하고자 하였다. 한국사회의 외국인노동자 문제는 기존의 저비용 노동인력 관점으로부터 벗어나 사회적･정책적 차별의 피해자라는 인권적 소수자의 관점에서 접근할 필요가 있다. ‘차별받는 소수자’로서 외국인노동자의 정체성을 확인하기 위해 식별가능성, 권력의 열세, 차별적 대우의 존재, 집단의식이라는 소수자 특성을 검토하였다. 또한 외국인노동자 문제를 둘러싼 갈등구조를 옹호연합이론을 통해 파악 ― 기존의 중소기업이익을 옹호하는 연합과 이에 맞서 외국인노동자의 인권보장을 지지하는 연합이 각각 논리를 구축하며 대립해 온 과정으로 파악하고 각각의 신념 및 논리를 구체적으로 고찰 ― 하였다.
제5장 ‘소수자로서 동성애자와 정책’에서는 한국사회의 윤리적 문화적 풍습에 의해 금기시 되어 온 ― 그러나 엄청난 속도로 확산되고 있는 ― 동성애를 중심으로 동성애자 운동과 그에 따른 정책의 변화과정을 논의하였다. 이 연구에서는 동성애 소수자와 관련된 제반 사회적 상황을 정책적 관점에서 연구한 저술이 전무한 상황이라는 점에 착안하여, 한국사회의 소수자로서 동성애자 지위 및 정체성에 관한 논의를 개진하고, 동성애자가 자신의 존재와 정체성을 사회에 알리며, 자신에게 차별을 가하는 제도를 변화시키기 위해 노력하는 전략을 분석함으로써 동성애자를 둘러싼 제도의 변화과정을 규명하고자 하였다. 정책적으로 의미 있는 연구 결과를 도출하기 위해 옹호연합모형을 사용하였다.
제6장 ‘소수자로서 일본군위안부와 정책’에서는 일본제국주의의 전쟁 피해자인 일본군위안부 소수자와 소수자운동, 그에 따른 정책변동과정을 고찰하였다. 정신대로도 불리고, 일본군위안부로도 불리는 특이한 형태의 한국 소수자들이 뒤늦게나마 커밍아웃을 하고, 지속적인 인권투쟁에 참여하게 된 것은 피해자 인권 회복의 중요성을 미리 감지한 정신대인권 옹호자들 때문이었다. 이 장에서는 소수자로서 일본군위안부를 중심으로 옹호집단의 활동과 정부의 대응, 여타 국내외 정책주체 간의 관계들을 살펴보고 그간의 정책이 어떠한 양상으로 전개되어 왔는가를 분석하였다. 보다 구체적으로 일본군위안부 피해자의 소수자로서 특성을 앤서니 드워킨과 로자린 드워킨(Anthony Dworkin & Rosalind Dworkin)의 네 가지 기준을 통해 조명하고, 이후 사바티에와 젠킨스 스미스(Sabatier & Jenkins-Smith)에 의해 제시된 옹호연합모형을 사용하여 소수자로서 일본군위안부 피해자, 시민단체, 정부부처 및 기타 국내외 참여자를 중심으로 정책의 역동적 변화과정을 서술하였다.
제7장 ‘소수자로서 탈북자와 정책’에서는 남북 분단이라는 특수한 상황에서 이념과 빈곤문제로 인하여 남한사회에 유입된 탈북소수자의 정책개입과 그 효과를 고찰하였다. 탈북자문제는 일반적인 소수자문제를 넘어서 분단과 통일이라는 역사적이고 정치적인 문제를 내포하고 있기 때문에 더욱 복잡하다. 탈북자들은 1990년대 후반 이후부터 사회적 차별을 극복하기 위해 단체를 결성하여 탈북자운동을 전개해 왔다. 하지만 이제까지의 한국정부의 접근방식은 외교 정책적이고 행정관리적인 차원에 치중하고 있는 실정이며, 학계에서도 탈북자의 사회정착과 지원 및 관리방안을 모색하는 행정･정책적 연구가 주류를 이루고 있다. 이 장에서는 탈북자문제를 소수자문제로 파악하고, 소수자운동으로서 탈북자운동의 특징과 정책개입전략을 분석하며, 그간의 진행과정에서 나타난 문제점과 특징을 규명하고자 하였다.
제8장 ‘소수자로서 결혼이주여성과 정책’에서는 결혼이주여성의 소수자적 특성을 검토하고 이들에 대한 한국정부의 대응과정에서의 정책정체성을 분석하였다. 구체적으로 결혼이주여성정책의 정책결정과정과 정책집행과정에서 나타나는 정책정체성이 ‘인권지향인지, 관리지향적인지’를 파악하고자 하였으며 결혼이주여성정책이 한국의 다문화시대에 대한 사회적, 학술적 담론을 추동시킨 파생적 효과에 대해서도 논의하였다. 결혼이주여성 문제에 대한 한국정부의 정책은 ‘결혼이주배우자 및 그 가족’에 대한 차별시정 관점이 아니라, 결혼이주여성을 포함한 그 가족의 사회적응에 초점을 맞추는 관리적 관점에 천착하고 있다. 결혼이주여성정책의 형성과정과 집행과정의 분석을 통하여 ①정책형성과정에서 결혼이주여성 개인의 인권보호 관점에서 가족유지 관점으로의 정체성의 변화, ②정책의 집행과정에서 나타나는 대통령의 개입에 따른 정책의 변화, 다양한 부처의 경쟁적 사업팽창, 새로운 이해집단의 출현 등의 변화, ③결혼이주여성정책의 전개가 한국사회 다문화담론을 견인하는 현상을 발견할 수 있었다.
제9장 ‘소수자로서 양심적 병역거부자와 정책’에서는 양심적 병역거부자를 소수자의 시각에서 검토하고 이들을 둘러싼 옹호집단 간 이념적 갈등을 고찰하였다. 신념 ― 혹은 양심 ― 에 따른 병역거부에 대한 대체복무 허용문제가 최근 우리 사회에 뜨거운 쟁점이 되고 있다. 지금까지 병역거부로 처벌받은 사람은 1만여 명을 상회하는 것으로 알려져 있으나, 신념에 따른 병역거부자에 대한 정책은 제자리걸음을 하고 있다. 병역거부를 둘러싼 논란은 단순히 병역의무와 개인의 기본권과의 관계에 관한 쟁점만이 아니라 국가가 개인의 자유를 어느 정도로 제한할 수 있는가라는 중요한 정치철학적 쟁점을 내포하고 있고 행정학 분야에서도 민주주의적 가치실현과 사회적 형평성이라는 측면에서 중요한 관심사가 아닐 수 없다. 이 장에서는 이른바 양심적 병역거부 운동을 소수자운동의 시각에서 보면서, 소수자로서 그들의 정체성, 소수자집단의 형성과정과 운동의 전개, 그리고 소수자운동을 통한 정책변동과정을 탐색하고자 하였다. 정책갈등과정을 보다 체계적이고 종합적으로 설명하기 위해 옹호연합모형을 이용하였으며, 구체적인 발견 사항과 행정학적 함의, 향후 정책변화의 가능성을 논의하였다.
제10장 ‘소수자로서 납북자 가족과 정책’에서는 납북자 가족의 소수자적 특성과 소수자운동, 이에 대응하는 정부의 대책을 고찰하였다. 한국 사회에는 냉전으로 인해 고통을 받아오면서도 국가 및 국민의 관심으로부터 소외되어 정책대상으로 인정받지 못했던 납북자 가족이 살고 있다. 이들에 대한 정당한 정책적 대우는 근본적으로 인권의 문제, 그리고 국민국가의 본래적 의무로서의 자국민에 대한 보호 문제와도 깊이 결부되어 있다는 점에서 중요한 의제로 다루어져야 한다. 지금까지 납북자 문제의 해결을 위한 정부의 노력은 미진하였으나, 그런 정책적 소외 속에서도 납북자 가족단체를 중심으로 이 문제를 정책의제화하기 위한 일련의 노력들이 진행되었다. 이 장에서는 납북자 가족을 사회적 소수자의 관점에서 파악하여, 납북자 관련 사회문제가 어떠한 역동적인 과정을 통해 정책의제로 부상하게 되는가를 분석하는 데 초점을 두었다. 구체적으로 이 문제가 정책의제로 설정되는 과정에 영향을 미친 외부 환경적 요인은 무엇이고 그 과정에 참여한 주요 행위자는 누구이며, 그들의 정책신념과 전략은 무엇인가를 변형된 옹호연합모형과 소수자 관점을 적용하여 검토하고자 하였다.
이 글이 나오기까지 함께 수고해 주신 분들께 관하여 언급하고자 한다. 행정학 분야에서 소수자운동과 정책에 대한 과목이나 논의가 거의 발견되지 않은 상태에서 소수자정책에 관한 연구를 기획하는 것이 쉽지 않았던 것이 사실이다. 필자는 수년 전 고려대학교 박사과정에서 소수자정책을 강의할 기회를 갖게 되었고 박사과정 학생들과 한 학기 동안 행정학의 시각에서 소수자문제와 정책을 연결시킨 연구를 수행하였다. 또한 대구대학교를 졸업한 제자 장임숙 박사와 계명대학교를 졸업한 김선희 박사도 함께 참여하여 총 8편의 소수자정책사례연구를 실시하였다. 이 책의 1편에 해당하는 2편의 소수자정책의 기초연구 분야는 필자가 단독으로 수행한 연구의 결과이며, 8편의 사례연구는 제자들과의 공동 저작에 해당한다. 필자는 아직 대학 등에 채 자리를 잡지 못한 박사과정학생, 시간강사들과 작업을 하면서, 이 연구가 ‘한국 지식 사회의 소수자집단에 의한 소수자 연구’라는 농담을 하기도 하였다. 아주 부끄럽지 않은 것은 다행히 이 연구의 저작 10편 모두가 학술진흥재단 등재학술지에 출판되었다는 점이다. 발표논문, 발표저널, 발표자에 관한 사항은 다음과 같다.
｢다문화시대의 소수자운동과 행정: 담론과 과제｣(한국행정학보 2008년 42권 3호: 전영평), ｢소수자의 정체성, 유형, 그리고 소수자정책 연구 관점｣(정부학연구 2007년 13권 2호: 전영평), ｢소수자로서 비정규직 근로자와 정책변동｣(한국행정학보 2007년 40권 4호: 서혁준･전영평), ｢소수자로서 외국인 노동자: 정책갈등분석｣(한국행정연구 2006년 15권 2호:전영평･한승주), ｢동성애소수자의 차별저항과 정책변동｣(한국행정연구 2007년 15권 4호:정재진･전영평), ｢일본군위안부 소수자정책 변동과정분석｣(한국행정논집 2008년 20권 3호:전영평･서성아), ｢소수자로서 납북자 가족의 정책획득 과정 연구｣(정부학연구 2007년 13권 1호:김영대･전영평), ｢소수자로서 탈북자의 정책개입에 관한 분석｣(정부학연구 2008년 14권 4호:전영평･장임숙), ｢결혼이주여성의 정체성 분석: 인권보호인가, 가족유지인가｣(행정논총 2008 46권 4호: 김선희･전영평), 소수자로서 양심적 병역거부자와 옹호집단 간 정책갈등 분석(한국행정논집 2008년 20권 4호:전영평･박원수･김선희). 2010년 출판을 위하여 사례 연구 부분은 가장 최근까지의 자료를 수집하여 내용을 보완하였음을 밝힌다. 사실 이들 공동저자가 없었더라면 이 책의 출판은 불가능했을 것이다. 이들에게 더할 나위 없는 감사를 드리며 향후 이들이 좋은 학자로서 성장하기를 기원한다.
저자는 대학에서 소수자정책이라는 과목을 개설하여 이 책의 내용을 중심으로 2년째 강의를 하고 있다. 강의에서는 소수자관련, 인권관련, 전쟁관련 자료 및 영화를 함께 사용하면서 학생들의 발표와 토론을 유도하고 있다. 특히 다양한 사회과학분야의 학생들이 상당한 관심을 가지고 진지하게 강의에 참여하는 모습을 볼 때 이 연구를 시작한 보람을 느낀다. 인권이 중요시 되는 사회로 진입함에 따라 소수자문제는 일반사회는 물론 대학과 같은 지식사회에서 더욱 더 많은 관심을 가지고 다루어야 할 분야가 아닌가 생각한다.
마지막으로 이 책의 추천사를 흔쾌히 써주신 존경하는 스승 안병영 연세대 명예교수님께 감사드린다. 평생을 흔들림 없이 사회정의와 소수자를 위해 이론과 실천 양면에서 손수 모범을 보여주신 안병영 교수님의 명예에 이 책이 누가 되지 않았으면 한다.
모자란 자식을 항상 끝까지 믿어주시고 기도해 주시는 어머니와 형제, 사랑하는 아내와 가족에게 감사한다. 학문의 길로 들어 설 수 있도록 도와주시고 학문하는 자세를 가르쳐 주신 고려대학교 행정학과 은사님과 조지아 대학(University of Georgia)의 은사께도 깊이 감사드린다. 이 책이 서울대학교출판문화원에서 출판될 수 있도록 도움을 주신 서울대학교 김신복 교수님, 추천해 주신 김병섭 교수님, 늘 격려해 주는 고마운 친구 이승종 교수, 그리고 수고를 맡아주신 서울대학교출판문화원 관계자에게도 깊은 감사 말씀을 드린다.

머리말
추천의 글

제1장 다문화시대의소수자운동과정책
Ⅰ. 소수자운동의 압력과 정책
Ⅱ. 다문화사회의 소수자운동
Ⅲ. 다문화사회의 소수자행정의 복잡성
Ⅳ. 소수자행정의 주요 분야와 과제
Ⅴ. 맺음말

제2장 소수자의 정체성, 유형, 그리고 소수자정책 연구관점
Ⅰ. 소수자정책 연구: 왜 필요한가?
Ⅱ. 소수자의 정체성 논의와 소수자유형의 분류
Ⅲ. 소수자정책 연구를 위한 분석틀과 논점들
Ⅳ. 소수자운동의 분석 지표
Ⅴ. 소수자정책과정 분석의 이론적 관점과 도구
Ⅵ. 결론

제3장 소수자로서 비정규직 근로자와 정책
Ⅰ. 비정규직 문제, 어떻게 접근할 것인가
Ⅱ. 소수자로서 비정규직
Ⅲ. 비정규직 정책갈등연구를 위한 설계
Ⅳ. 비정규직 정책갈등 사례분석
Ⅴ. 맺음말

제4장 소수자로서 외국인노동자와 정책
Ⅰ. 외국인노동자 문제, 어떤 시각에서 볼 것인가
Ⅱ. 소수자로서 외국인노동자
Ⅲ. 외국인노동자 문제를 둘러싼 갈등구조
Ⅳ. 외국인노동자 정책을 둘러싼 논리와 신념 구성
Ⅴ. 요약과 정책적 시사점

제5장 소수자로서 동성애자와 정책
Ⅰ. 동성애자 문제, 어떻게 접근할 것인가
Ⅱ. 이론적 배경과 연구방법
Ⅲ. 소수자로서 동성애자
Ⅳ. 동성애자 정책 변동분석
Ⅴ. 맺음말


제6장 소수자로서 일본군위안부와 정책
Ⅰ. 일본군위안부 문제: 어떻게 접근할 것인가
Ⅱ. 소수자 관점에서의 일본군위안부연구와 이론적 논의
Ⅲ. 일본군위안부 소수자에 대한 정책 사례분석
Ⅳ. 맺음말

제7장 소수자로서 탈북자와 정책
Ⅰ. 탈북자 문제, 어떻게 접근할 것인가
Ⅱ. 탈북자 문제와 관련 연구
Ⅲ. 탈북자운동의 정책개입전략과 정부의 대응양식
Ⅳ. 정책적 함의

제8장 소수자로서 결혼이주여성과 정책
Ⅰ. 결혼이주여성 문제, 어떤 시각에서 접근할 것인가
Ⅱ. 소수자로서 결혼이주여성의 등장
Ⅲ. 결혼이주여성정책의 정체성 고찰
Ⅳ. 소결: 인권정책인가, 가정유지정책인가
Ⅴ. 종합 논의와 결론

제9장 소수자로서 양심적 병역거부자와 정책
Ⅰ. 양심적 병역거부, 어떻게 접근할 것인가
Ⅱ. 소수자로서 ʻ양심적ʼ 병역거부자
Ⅲ. 정책변동 설명 도구로서 옹호연합모형
Ⅳ. 옹호연합모형에 따른 병역거부갈등 분석
Ⅴ. 종합과 결론

제10장 소수자로서 납북자 가족과 정책
Ⅰ. 납북자문제, 어떻게 볼 것인가
Ⅱ. 납북자와 납북자 가족에 대한 개괄적 고찰
Ⅲ. 납북자와 납북자 가족 문제 의제설정에 대한 분석
Ⅳ. 결론

참고문헌
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Abstract